日前，全国人大常委会办公厅在人民大会堂举行新闻发布会，由全国人大农业与农村委员会办公室主任何宝玉、全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛、农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群解读新修改的农村土地承包法。

    我国实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村改革的重大成果，也是宪法确立的农村基本经营制度。根据宪法制定的农村土地承包法，是一部直接关系亿万农民群众切身利益、生存发展的重要法律。这部法律从2003年实施以来，对于稳定农村基本经营制度，维护农村集体土地所有权和广大农民的承包土地经营权，促进农村土地承包关系的稳定，促进农业农村经济的健康发展和农村社会和谐稳定都发挥了非常重要的作用。

此次修法是基于三方面考虑

    近些年来，随着我国经济社会的发展，农业农村取得了一些新进展，出现了一些新情况和新问题。党中央对“三农”工作，特别是农村土地制度改革作出了一些新的部署，要求对农村土地承包法进行修改。何宝玉说，这次修改法律主要是基于三个方面考虑。

    第一，适应新时代农业农村改革发展的客观要求。随着我国工业化、城镇化信息化的迅速推进和农村经济社会的迅速发展，农村也出现了一些新情况。越来越多的农民，特别是青壮年农民进城务工，承包土地流转加速，流转面积不断扩大，现在流转的承包地面积已经超过了三分之一，家庭农场、各种农民专业合作社还有农业产业化农村龙头企业等一些新型经营主体大量涌现，农民规模化经营水平不断提高。针对这种状况，党中央明确地将过去的“两权分离”制度创新为“三权分置”。这次修改农村土地承包法，主要就是为了将农村土地实行“三权分置”的制度法制化，以更有效地保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，同时也更有利于促进现代农业发展。

    第二，把党对新时代农业农村工作的一些重大部署和方针政策转化为法律。党的十八大以来，针对农业农村的新情况、新发展、新问题，以习近平同志为核心的党中央对于稳定和完善农村基本经营制度，深化农村集体土地制度改革等提出了一系列的方针政策，作出了重大安排部署。习总书记就“三农”工作作出了重要论述和指示，需要及时地转化为法律。

    第三，总结和确认地方实践探索和创新的经验，并上升为法律。这些年来，不少地方在进一步深化农村改革，特别是农村土地制度改革的过程中不断地探索创新，积累了宝贵的经验，需要及时加以总结，并且把实践证明行之有效的经验上升为法律，更好地规范和指导农村改革发展。

    何宝玉表示，相信这次修改后的农村土地承包法对于巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，维护农村土地承包经营当事人的合法权益，进一步促进农业农村发展和农村社会稳定，都将发挥积极的推动作用。

农民进城落户，承包地不会被收回

    如今，越来越多的农民进城落户，那他们的承包地会不会被收回？这次修改的法律对保护进城农户的土地承包经营权都做了哪些新规定？针对这个问题，何宝玉说，承包期内不得随意调整农民的承包地，不得随意收回农民的承包地，是农村土地承包法的核心内容。

    据悉，这次修改农村土地承包法专门增加了一项规定，“国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”。从目前的大部分情况看，农户进城后一段时间内还是不稳定的，因为经济形势在不断变化，遇到经济形势比较困难的时候，农民可能还要回去。客观上还有很多农户进城后，虽然全家迁到城里了，但是还需要在城乡之间往返，经济好的时候就在城市，经济困难的时候就回到农村。

    为此，何宝玉说：“对进城农民来说，承包地和宅基地的权益是他们在农村的最后一点财产和利益，所以对部分农户在进城后一段时间内，既有城镇居民的身份同时又保留土地承包权益，整体上不妨宽容一点、大度一点，不要一看到农户进城，就急急忙忙把承包地收回来。”他指出，此次修法法对保护进城农户的土地承包经营权的规定作出了重大修改。承包期内，承包农户进城落户的，不管进到哪个城市，在承包期内不得收回承包地，而是要引导支持承包农户按照自愿有偿的原则，依法在本集体经济组织内部转让土地承包经营权，或者把承包地交回发包方，也可以鼓励承包农户流转土地经营权。也就是说，删除了之前要求进城农户交回承包地、不交回就收回的规定。

新修法更好地落实“三权分置”

    杜涛表示，落实承包地的“三权分置”是这次修改农村土地承包法的主要任务。“三权分置”的设想，是承包的农户承包土地以后，不但可以在本集体经济组织内部转让承包地，还可以向外部的受让人流转承包地，而且流转以后，要使受让人获得权利保障，既有利于促进适度规模经营，进一步发挥农村土地资源的效率，也有利于增加农民的财产收入，同时还要使转让土地经营权的承包户不失去权利的保障。这就需要在土地承包经营权的基础上，再设计一个由流转的受让人享有的权利。这个权利就是这次修改后新增加的土地经营权，是“三权分置”中的第三个权利。

    杜涛说，土地所有权、土地承包经营权是现在都有的，修改后的农村土地承包法中又新设了一个土地经营权制度。一是在总则第9条中，提出了土地经营权的概念，同时也表达了整个制度设计的理论基础，即承包方既可以自己经营，也可以流转其承包地的土地经营权，由他人经营。流转承包地的土地经营权，就是由他人经营的一个实现方式。二是关于流转的方式。修改后的农村土地承包法第36条规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他的方式，向他人流转土地经营权，并向发包方备案。三是关于登记，修改后的法律第41条规定“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记，未经登记，不得对抗善意第三人”。四是关于融资担保，依照新修改后的法律第47条规定，一方面，承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，就是承包方自己就可以用土地承包经营权向金融机构融资担保。另一方面，土地经营权流转的受让方，通过流转取得的土地经营权，经过承包方的书面同意并向发包方备案，也可以向金融机构融资担保。融资担保以后，就发生了担保物权的效力。当事人可以向登记机构申请登记。作为担保物权人的金融机构，有权就土地经营权优先受偿。

将进一步完善流转市场管理办法

    目前，还有很多农民担心土地流转后失去土地，为此，新修法也有相关内容打消农民的这种忧虑。孙邦群表示，从土地流转来说，叫落实所有权、稳定承包权、放活经营权。从农民的角度来说，不存在流转了之后土地就失去了。目前对农民承包经营权做确权登记颁证，就是让农民能够拿到稳定的承包经营权。承包经营权是农民的，是物权。稳定承包经营权之后，农民可以按照自己的意愿进行有计划地流转，可以入股，也可以退出，还可以互换。

    孙邦群同时表示，为了平等保护经营权，根据新修订的土地承包法相关精神，将进一步完善流转市场管理办法。此外，农民的顾虑还与对流转合同的条款规定不是太清楚有关。因此下一步将推出全国标准的土地经营权的流转合同文本，进一步规范合同。

（中合）