国务院2015年8月24日发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，旨在进一步深化农村金融改革创新，加大对“三农”的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，做好农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作。2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，对“两权”抵押贷款试点地区进行了法律授权。2016年1月15日，中国人民银行组织分支行和金融机构召开了“两权”抵押贷款试点工作会议，对推进实施试点工作进行了全面部署安排。

    “两权”抵押贷款试点是十八届三中全会确定的重点改革任务，是农村金融制度的重要创新，有利于盘活农村存量资产，提高农村土地资源利用效率，对农村经济、农村金融发展具有重要意义。可以说，“两权”抵押贷款试点一直是社会关注的焦点和热点，与农业规模化经营、新型城镇化建设等又不无联系，今天就让我们对“两权”抵押贷款做一个解读——

    权威解读 

    “两权”抵押要坚持“三不”底线

    ——中国人民银行就“两权”抵押贷款问题答记者问

    日前，中国人民银行有关负责人就试点相关问题回答记者提问，对社会关注的热点问题给予了解答。

    问：“两权”抵押贷款主要在哪些区域开展试点？

    答：开展试点主要目的是盘活农村土地资产，促进农业现代化发展和农民增收致富，为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式。因此，试点主要在农业大省和农村相关改革试验地区选择，农村承包土地的经营权抵押贷款试点重点选择农村改革试验区和现代农业示范区等，农民住房财产权抵押贷款试点重点选择宅基地制度改革试点地区等。农村承包土地的经营权抵押贷款试点232个县级行政区，农民住房财产权抵押贷款试点59个县级行政区，其中有13个地区重叠，两项试点共计278个县级行政区，大约占全国县域行政区域的9.7%。

    问：对试点进行法律授权的主要内容是什么？

    答：开展“两权”抵押贷款业务涉及突破《物权法》和《担保法》关于耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押的相关法律条款。2015年12月27日全国人大常委会法律授权主要内容为：授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定；在天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定。上述调整在2017年12月31日前试行。

    问：人民银行建立了什么工作机制来保障试点的顺利开展？

    答：“两权”抵押贷款试点是一项系统性工程，需要试点工作指导小组各成员单位的协调配合。人民银行牵头成立试点工作指导小组，明确部门职责分工。确权登记颁证、价值评估、交易流转和抵押物处置，这些政策安排和基础条件的建设需要农业、国土、住建、林业等部门的支持和配合；财税、风险分担、监管、保险保障等政策支持方面，需要财政、发改、银监和保监等部门的支持。各地按照要求成立了省级和县级的试点工作小组，加快完善配套制度和风险补偿机制；加强对金融机构的业务指导，鼓励和引导金融机构积极参与试点，创新“两权”抵押相关金融产品。

    问：试点开展过程中需要注意哪些关键点？

    答：“三农”问题关系国计民生，要按照国发45号文“依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控”的原则，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。要切实尊重农民意愿，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。同时，推动地方政府建立完善抵押物处置和风险补偿机制，在保障农户基本居住权、承包权、优先受让权和土地持续生产能力的前提下，创新探索出农民住房财产权有效处置和农村承包土地的经营权有效流转的不同经验，平衡好农民合法权益与金融机构正当利益的关系。

    问：试点过程中对金融机构有哪些要求？

    答：国发45号文强调金融机构要结合“两权”的权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程，扎实推进“两权”抵押贷款业务，切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求。1月15日人民银行召开的“两权”抵押贷款试点工作会议要求：一是尽快出台相应的信贷管理制度和实施细则；二是要在金融机构的年度工作会议上布置“两权”抵押贷款试点工作，涉农业务占比较大的金融机构，要召开专门会议布置该项工作；三是要在绩效评价、资源配置、信贷授权等多个方面，做好配套的制度安排；四是鼓励针对“两权”创新信贷产品和服务方式。

（宗合）

    “两权”抵押背后的利益调整  平衡个体与集体利益

    “两权”抵押试点法律授权，为深化农村综合改革提供了新的契机。在全国人大常委会法律授权后，次日就出现了江苏武进、浙江义乌等一批农民住房财产权抵押贷款的破冰之举。这些创举对深化农村金融改革，激活农村沉睡资产有重要的探索意义，深入剖析这些个案可以为稳步推进农村土地制度改革提供宝贵经验。

    常州市武进区该区嘉泽镇晨山村吕伟斌，是全国人大常委会法律授权后“两权”抵押贷款的第一人。该个案是比全国其他单纯的农民住房财产权抵押贷款更为典型的“两权”抵押贷款样本，具有“两权”抵押贷款支持新型农业经营主体和培育新型职业农民的典型意义。

    试点是一个支点，可以为农民提供撬动农村沉睡的资本，盘活农村的资源。大众创业离不开这样的普惠制金融的支持，农业发展方式的转变需要这样的资金保障和金融支持。

    当然，破冰之举只是第一步，个案经验能够可复制、可推广至关重要。如此，“两权”抵押贷款试点才能可持续，“两权”抵押贷款才能成为商业银行的常规业务。从个案经验到可复制、可推广、利修法还有很长的路要走，“两权”抵押背后还有深层利益关系亟需理顺。

    共有权保护：

    家庭成员的利益与户的利益平衡

    全国人大常委会授权在试点地区暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定。耕地使用权其实对应的是土地承包经营权，与宅基地使用权一样都是以户为基础的用益物权，家庭成员当然地、自然地取得共有权。

    武进吕伟斌“两权”抵押个案，其实是吕伟斌的债权用父母及自己的用益物权做担保抵押。在这里，土地承包经营权、宅基地使用权与农民住房财产权，是大多数家庭的共有财产，家庭成员之间是共有关系，一般是共同共有。

    这与城镇国有土地及其上的房屋不同：城镇国有土地及其上的房屋可能是市民的个人财产，也可能是家庭共有财产，属于共有财产的可以约定共有的份额（按份共有）。抵押就有变现处置的可能性，就有失权的风险。

    因此，必须处理好家庭成员的共有权与户的用益物权之间的关系。通过家庭户所有成员的知情同意、签字认可等措施，平衡家庭成员的利益与户的利益关系。

    集体成员权保障：

    个体利益与集体利益平衡

    集体土地所有权自人民公社时期就形成了“三级所有、队为基础”，现实中有村民小组集体所有、行政村集体所有、乡镇集体所有，甚至因村庄合并等因素行政村内部还有自然村所有或原行政村集体所有不变等情况。

    农民个体及其家庭是农村集体经济组织的成员，农民或农户天然地享有集体所有的土地的成员权资格。集体的成员抵押自己承包地、宅基地和住房，若涉及抵押权变现处置不能改变集体所有的权属性质。这与城镇国有土地及其上的房屋抵押不考虑所有权因素是不同的。

    另一方面，集体土地使用权抵押权变现处置也不影响成员权资格。这就涉及集体成员权的利益保障问题。土地管理法第62条第3款规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”因变现处置失权的成员若严格比照此款规定，集体成员权的利益得不到保障。再审批宅基地，又因其享受一次福利分配，对没有享受过宅基地福利分配的新增成员不公平。

    因此，必须处理好集体成员权与所有权的关系，村民小组、村民委员会的同意权至关重要。这与城镇国有土地及其上的房屋抵押无需取得所有权人的同意不同。失权再保障的应纳入宅基地有偿使用范围加以解决，平衡个体与集体之间利益关系。

    抵押处分权变现：

    “两权”抵押背后的利益调整

    集体成员的私人行为不影响集体所有权，也就是说，“两权”抵押变现应在村组知情同意的情况下处置，受让应限定在本集体经济组织内部。

    一个村集体经济组织内部能形成多大市场空间，取决于村级经济发达程度、村组熟人社会的现代化转型力度以及村集体经济组织新增成员有多大意愿以此方式解决自己的宅基地分配问题。

    市场发现价格，沉睡资本只有在市场体系内才能真正激活起来，“两权”抵押贷款是激活沉睡资本一个有力的杠杆。但是，一个有限的市场对“两权”的价值实现是不充分的。

    这与城镇国有土地及其上的房屋抵押变现处理的市场空间大、且没有排他性不同，有限的市场可能无法充分保障商业银行作为抵押权人的利益。但若跳出本集体经济组织内部的范围，又有集体土地所有权变更之虞。

    目前，将“两权”抵押纳入农村产权交易平台的做法，虽为激活沉睡资本提供前提条件，但除了为抵押权变现、财产处置提供公开市场的桥梁和中介，对扩大市场空间和价值实现的作用有限。

    因此，有条件的地区应探索“两权”抵押变现的集体经济组织回购机制。农户“两权”抵押时，农村集体经济组织与农户签订预回购协议，一旦发生贷款风险，银行需要处置抵押物，集体经济组织执行预回购协议，可以起到维护抵押权人合法权益的缓冲作用。

    农村集体经济组织再将预回购的承包地、宅基地和住房纳入有偿使用范围，面向有需求的、尤其是没有享受宅基地福利分配的新增成员，供符合条件的成员申请。这样就可以处理好抵押处分权与所有权的关系，平衡商业银行与农村集体经济组织之间的利益。

    总体而言，目前全国人大常委会的法律授权，为试点地区提供一个有效的或者法律上认可的担保品扫除了障碍。“两权”抵押背后的多重权利关系与深层利益关系，就像硬币的正反两面一样相伴共生，是试点需要进一步关注和破解的系列难题。调整多重权利关系，必然涉及深层利益关系；理顺深层利益关系，必然调 整权利关系。

    各地出现的农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款案例，成为试点的标杆和示范。试点不能就此止步，个案要成为可复制的样本，“两权”抵押的试点才能最终朝向可推广和利修法的方向迈进。 （财经国家周刊）

    链  接

    山东开展“两权”抵押贷款试点

    近日，山东省政府出台了《做好农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点实施意见》。《意见》提出，要围绕“两权”抵押贷款完善政府服务职能。健全县级农村综合产权交易市场，增加农民住房财产权和农户宅基地使用权交易品种，完善涉农资产评估体系。设立抵押贷款风险补偿基金，对抵押形成的风险贷款进行比例补偿。设立财政出资的农业融资担保公司，缓释贷款风险。

    海南四市县获批试点“两权”抵押贷款

    近日，海南省东方市、屯昌县、文昌市获准试点农村承包土地经营权抵押贷款，文昌市、琼中县获准试点农民住房财产权抵押贷款。为做好农村“两权”抵押贷款试点工作，海南省将成立省农村承包土地经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款试点工作指导小组，指导试点地区严格落实试点条件，制定具体实施意见和支持政策，规范试点运行。

    温州最大额农地经营权抵押贷款诞生

    2月6日，浙江温州乐清财富果蔬专业合作社用其流转的247.22亩耕地抵押给中国邮储银行乐清市支行，贷款金额160万元，首笔应急款30万元当日成功发放，这是温州历史上最大一笔农村土地经营权抵押贷款并有望成为全省此类贷款最大授信额。至此，乐清市全面推进农村“两权”抵押贷款试点工作局面正式打开。

    “农民的承包土地能拿来抵押去银行贷款啦，太让人高兴了。”合作社负责人章财富说，合作社将用这笔钱扩大生产，明年的规模又上去了。乐清石帆街道农办主任王碎王说，以前，这些家庭农场、专业合作社等农业经营主体想要贷款，就必须要房屋抵押或者提供担保人。现在好了，土地经营权不仅可以用于抵押，而且月利率不到5‰。  （本报综合）

    专家意见

    试点的意义：或激活10万亿农村金融市场

    我国已在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）分别开展农村承包土地的经营权、农民住房财产权抵押贷款试点。业内人士分析，这有利于盘活农村土地资产，激活农村金融。但同时，也会产生一定的抵押风险，需要出台细化措施防范。

    “此次‘两权’试点在一定意义上，为‘三农’发展找到了增添活力的穴位，可以有效地解决贷款难的问题，这是农民多年的期盼，深得人心。”全国人大农业与农村委员会副主任委员王金山表示：“这也是金融系统在全面深化改革的方向上迈出的切实一步，希望尽早取得经验、及时推广开来，取得更大效益，这将对‘三农’进一步发展具有重要意义。”

    “过去，农村承包土地经营权和农民的宅基地使用权属于现有法律法规（物权法和担保法）禁止抵押的财产。此次试点，实际是从法律上进一步落实农村土地的用益物权，赋予农民更多财产权利，深化农村金融改革创新，以盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，同时为稳步推进农村土地制度改革提供经验和模式。”农发贷CEO杨世华对记者说。

    西北农林科技大学李录堂教授表示：“这又是一次国家层面的农村改革探索，值得肯定和支持，也符合‘试验、试验又试验，探索、探索再探索’的中央精神。这在一定程度上，有利于盘活农村土地资产，激活农村金融。如果一亩地融资按5000元计算，那么20亿亩耕地就是10万亿，这对推动农村农业现代化将是巨大的力量。”

    与此同时，李录堂坦言：“有一些问题值得注意，有的农民在还不上贷款时，他的承包土地经营权或住房财产权可能被银行出售，而买入者又不是原集体土地所有者，这就意味着土地集体所有者会因抵押风险而改变。对银行而言，将来一旦‘两权’抵押出现风险，土地或农民房产债权的市场化处置会受到极大的限制。当然《意见》中也提到了‘两权’抵押风险防范问题，但具体如何防范并没有说明。”对此，他建议：“可以借鉴国有企业划分国有股、企业股和企业全员持股的经验及城镇住房公积金改革的做法，将农地产权（农地承包经营使用权等）在集体和农民之间按集体占51%、农民占49%的比例分配（简称‘51∶49式’土地集体公有制）后再市场化流转， 当然该比例划分不是绝对的，也可借鉴‘金股’制度等灵活处理。”

    李录堂还说：“建议集体所占农地产权及收益总额的51%主要用于农民土地社会保障金和农地规模化公积金，以解决农地市场流转过程中失地失业农民的生存和就业保障问题，其余49%的收益归农民个人所有，进而形成既能保证农地集体所有制主导地位，又具有双重保障和稳定性的农地产权市场流转机制。”

    （央 广）

    编 后

    探索更多保障机制以保护农民权益

    “两权”抵押贷款是农村金融制度和农村土地产权制度的一项重要改革创新，但据记者了解，“两权”抵押贷款在一些地方已出现坏账。据《经济参考报》报道，西部某县竹阳村2组农民姜荣平以宅基地上自建住房为抵押，向农行县支行贷款5万余元，但因经营失败，决定先不还银行贷款。“贷款人就是一个‘拖’的心态，这在该村普遍进行农房贷款的大背景下，是非常不好的示范。”该县农业银行行长表示，“他家家庭年收入情况放款前我们就进行了调查，即使经营失败也是有能力还款的，并不影响生存。”银行起诉后，该县人民法院受理了该案，并依法对姜荣平所抵押住宅进行了查封。然而无论是银行还是法院，都明确表示，并不准备真正将抵押房产进行拍卖。该报还提到，在山东某地有农户把全村的土地经营权都流转过来，随后发现因经营不善还不上200多万元抵押贷款，就选择了“跑路”，导致原本承包的农民都拿不回土地，银行也无法对这些土地进行流转变现；在吉林省一些试点地区，个别农户以土地收益保证获取银行贷款后未能按期还款，但在银行针对土地进行处置再流转的过程中，由于贷户干扰导致其他农户无人敢接，致使债务最终悬空。

    不难看出，“两权”抵押贷款试点在实际操作过程中会遭遇经营不善、信任危机等各种风险。如何保障风险能合理合法化解而不是转嫁到原本就处于弱势的农民群体身上，是各级政府和部门必须关注的问题。央行已表示，各金融机构要制定专门的信贷管理制度和办法，将“两权”抵押贷款试点作为重要工作进行专项布置，在绩效评价、资源配置、信贷授权方面做好配套制度安排，不断探索创新信贷产品，满足农村金融需求。而各地政府也相继出台文件，提出要以赋予农民更多财产权为出发点，稳妥有序开展“两权”抵押贷款试点。

    据悉，针对“两权”抵押坏账所带来的金融风险及农民失地风险，各地正在积极探索建立农权抵押风险补偿机制，其中设立农村产权抵押融资风险补偿基金成为了较为通用的做法，目前重庆市、吉林省、湖北省等多个省市都在进行这项尝试。

    “两权”可以抵押贷款意味着农民的财产收入将增加，融资能力更强，农民生产积极性将在一定程度上被激发出来，这点已达成共识，但是在具体操作过程中，对金融机构和农民带来的风险如何抵御，还在进一步探索过程中。

    无论如何，“三不原则”即坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线一定要遵守，才能确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者，这样才能真正盘活农村资源，增加农业规模化、现代化的资金投入，推进农业现代化发展。

    （大 山）