“‘意见’规定，省联社只对三分之一的县联社高管人员有人事任免权，在会上大家对这一点都很有看法。”这是某省级联社高管人员谈到今年的“全国农村中小金融机构监管工作会议”时说起的。上述负责人提到的“意见”全称是《农村信用社省联社履职指导意见（征求意见稿）》（以下简称“指导意见”）。

　　实际上，“指导意见”的拟定工作，最早在2007年初就已经列入了银监会工作议程之中，银监会于2008年2月份的“全国农村中小金融机构监管工作会议”上又再次提出“将出台省联社履职行为意见”，而这份犹抱琵琶半遮面的“指导意见”在今年2月底召开的“全国农村中小金融机构监管工作会议”上才正式亮相征求意见。但因为与会者——各省级联社主要负责人的反对意见较多，至今在会上已集中讨论过的“指导意见”仍没有正式出台。

　　一份行业性指导意见的出台，历时两年仍无结果，这足以说明农信社省联社改革难度之大。

　　自上而下改革　利益博弈突显

　　省联社改革陷入僵局，一个不可回避的原因是必须协调均衡多方利益。银监会副主席蒋定之就曾在文章里将改革中“公说公有理、婆说婆有理”的现状清晰地展现出来，他把各方观点都进行了总结：“省政府认为，既然中央要求省政府承担风险责任，作为省级政府管理平台的省联社，其管理权力就不能受到过分限制和削弱；省联社认为，对辖内农信社的管理权力来自于政府授权，鉴于这样一种管理体制和目前农信社自我管理能力普遍不足的现状，省联社的管理不能受到制约，一定意义上还要进一步强化；银监局认为，现阶段对农信社加强管理是必要的，但应当是一种行业管理，而不是行政化的人财物直接控制，同时应当加强和改进对基层社的服务；基层法人社认为，省联社应更多地注重服务，而不能将履职重点放到管理上。”正因如此，蒋定之断言“调整过程必然是复杂的。”

　　“从我国农信社改革的初始条件、现实环境和历史传统来看, 农信社改革必然是在政府介入下自上而下改革,即金融制度安排的改变是在政府法令、规章的强制下自上而下推行的强制性制度变迁。”广东省农村信用联社一位高管人员分析说，这种模式对改革各利益主体的利益和偏好兼顾性较差,具有不稳定和效率低下的特点。所以我国农信社改革内容更多局限在行政隶属关系的调整、财务状况的改善,而深层次的产权制度完善、管理体制理顺、法人治理结构健全等改革目标总是难以实现，最后改革最原始的动机——经营绩效与财务状况得到改善的效果也难以得到长久的保证。

　　依托内生动力　组成信用联盟

　　对省联社的改革，江西省农村信用联社理事长肖四如认为，必须遵循“怎么有利于农信社发展就怎么改”的原则，不应过多地陷入模式之争、形式之争。省级联社改革必须首先明确要有利于实现农信社持续、快速、健康发展的目的，必须符合农信社改革发展的内在需求，以弥补企业法人治理和对接金融市场过程中的种种缺陷，绝不能简单地为省级联社找出路。

　　正是基于这样的共识，有专家提出，通过形成信用社组织联盟为其成员提供一系列金融服务，增强其核心竞争力，与商业性金融机构开展竞争。例如，德国中央合作银行、法国中央农业信贷银行、日本中央金库、荷兰中央合作银行。令人称道的是这些信用联盟具有内在稳定性，提供的服务是基层社的内生需求，其内在动力机制是基层联社通过信用组织联盟所获利益大于不结盟所获利益，是出于对市场效率的追求。

　　从世界范围看，成功的合作金融机构的联盟有以下特点：资源共享，如产品研发、人力资源培训、资金清算、品牌宣传；整体的稳固性，通过内部协议和章程形成稳定的组织机构，如平衡基层机构的规模、通过建立保险基金和保证基金解决系统出现的问题、获取外界资金融通、承担必要的风险；建立内部的规章和战略来增强治理结构。

　　“银监会提出联合服务公司、联合银行、金融持股公司、省联社、全省统一法人五种改革模式，无论是采用哪种模式，省联社改革中心问题是如何重新分配省联社与基层联社的业务范围与经济利益。”广东省联社某高管人员认为，只有通过业务联结，形成共同利益主体，才能形成省联社管理体制改革的向心力、凝聚力与合力，才能形成新型管理体制下各利益主体稳定团结的局面。尽管从短期来看，省联社改革取向可能会与基层发达联社存在一些利益冲突，但从长远来看，它们应是利益的共同体，不能仅凭眼前的利益而作决策。

　　执有金融牌照　提供健全服务

　　既然省联社与基层联社可以结成信用组织联盟，通过业务分工与合作，实利共同利益的最大化，与此衍生的一个问题是省联社应提供什么样的服务，其业务范围有哪些？专家认为，其他国家信用组织联盟上层组织，都有一定的实际金融业务，具有经营职能，可以从事面向大众的普通银行业务。一些发达国家信用组织联盟正是通过上层组织城市化、国际化的经营策略, 壮大了自己的实力。如2006年总资产在全球银行排名第7的法农贷、被誉为“世界最安全银行”的荷兰合作银行都实施了国际化战略。

　　县级联社在实际业务发展中面临着业务发展限制和风险防范的内在需求，需要省联社提供必要的行业服务。一是因为其所服务的客户的经营不仅局限于当地，对金融服务呈多元化需求。二是农信社在经营规模、人才、手段等方面存在明显劣势，需要一个上层组织将分散的个体联合起来，协调分担成本，享受规模经济。三是农信社自身抗风险能力非常弱，加上内部行业风险救助机制缺失，需要一个上层组织形成安全便捷的资金平台，建立高速快捷的风险救助机制。

　　“省联社如能发挥其地处中心城市的优势, 开展更广泛的业务,增强盈利，减轻基层联社负担，甚至能给基层联社分红, 将有利于促时农信社整体发展。”广东省农村信用联社某高管人员如是说。